1999-2008 KADEMELİ EMEKLİLİK: ADİL MODEL ÖNERİSİ

ÖZET

Türk sosyal güvenlik sisteminde, 3 Mart 2023 tarihinde yürürlüğe giren 7438 sayılı Sosyal Sigortalar ve Genel Sağlık Sigortası Kanunu ile 375 Sayılı Kanun Hükmünde Kararnamede Değişiklik Yapılmasına Dair Kanun (kamuoyundaki bilinen adıyla EYT Düzenlemesi), 8 Eylül 1999 ve öncesinde sigortalı olanlar için yaş şartını tamamen kaldırmıştır. Ancak bu yasal düzenleme, yalnızca bir günlük tescil farkıyla (9 Eylül 1999 ve sonrası) çalışma hayatına başlayan sigortalılar aleyhine, kadınlarda 18-20, erkeklerde 15-17 yıla varan devasa bir yaş uçurumu yaratmıştır. Bu makale, söz konusu hukuksal asimetrinin Anayasa’nın eşitlik, sosyal hukuk devleti, hukuki güvenlik ve ölçülülük ilkelerine aykırılığını incelemektedir. Çalışmada, Anayasa Mahkemesinin 4447 sayılı Kanun’un iptaline ilişkin 23.02.2001 tarihli kararında (E. 1999/42, K. 2001/41) ortaya koyduğu "adil geçiş" ve "meşru beklenti" ölçütleri ile bu karar sonrasında yasalaşan 4759 sayılı Kanun'un gerekçesindeki "1,5 - 2 yıllık periyotlarla kademelendirme" mantığı referans alınarak; 1999-2008 dönemi sigortalıları için yaş şartının, prim günü (7.000 / 9.000 gün) ve 25 yıllık sigortalılık süresi muhafaza edilmek kaydıyla rasyonel bir şekilde kademelendirildiği yeni bir model önerilmektedir.

Anahtar Kelimeler: Sosyal Güvenlik Hukuku, Kademeli Emeklilik, Hukuki Güvenlik İlkesi, Anayasa Mahkemesi İçtihatları, 7438 Sayılı Kanun, Meşru Beklenti.

1. GİRİŞ

Sosyal güvenlik hakkı, Anayasa’nın 60. maddesinde güvence altına alınmış temel bir insan hakkıdır. Bireylerin çalışma hayatına atılırken tabi oldukları mevzuat çerçevesinde, ileride elde edecekleri emeklilik hakkına dair taşıdıkları inanç, hukuki güvenlik ilkesinin temelini oluşturur. Türk sosyal güvenlik tarihi incelendiğinde, normatif değişikliklerin genellikle geçiş hükümleri (intibak kuralları) ile yumuşatılarak sisteme entegre edildiği görülmektedir.

Bununla birlikte, 1999 yılında 4447 sayılı Kanun ile yapılan köklü reform ve ardından 2008 yılında 5510 sayılı Kanun ile sosyal güvenlik kurumlarının tek çatı altında birleştirilmesi süreçleri, sigortalılar arasında normatif rejim farkları yaratmıştır. 2023 yılında yürürlüğe giren 7438 sayılı Kanun ise, 8 Eylül 1999 öncesi için yaş haddini kaldırırken, 9 Eylül 1999 ve sonrasında tescil edilenler için hiçbir kademeli geçiş öngörmeyerek sistemde eşi benzeri görülmemiş bir "uçurum" yaratmıştır. Bu çalışma, söz konusu uçurumun hukuki zeminini Anayasa Mahkemesi (AYM) içtihatları çerçevesinde irdelemekte ve aktüeryal dengeleri sarsmayacak alternatif bir çözüm tablosu sunmaktadır.

2. TÜRK SOSYAL GÜVENLİK SİSTEMİNDE EMEKLİLİK YAŞI VE KADEMELİ GEÇİŞİN TARİHSEL DİNAMİKLERİ

Sosyal güvenlik sistemlerinde emeklilik şartları; sigortalılık süresi, prim ödeme gün sayısı ve yaş olmak üzere üç temel parametre üzerine inşa edilir. 1992 yılında 3774 sayılı Kanun ile yaş şartının kaldırılması, Türk sosyal güvenlik sisteminin aktüeryal dengesini derinden sarsmış ve "erken emeklilik" olgusunu bir kriz haline getirmiştir.

Bozulan aktüeryal dengeyi tesis etmek amacıyla 8 Eylül 1999 tarihinde 4447 sayılı Kanun kabul edilmiştir. Bu Kanun, emeklilik yaşını kadınlarda 58, erkeklerde 60 olarak belirlerken, sistemde halihazırda var olan sigortalılar için oldukça sert, ani ve ölçüsüz bir geçiş takvimi öngörmüştür. Sigortalıların, işe giriş tarihlerine göre planladıkları emeklilik sürelerinin aniden 10-15 yıl uzaması, büyük bir hukuki tartışmayı beraberinde getirmiştir.

3. ANAYASA MAHKEMESİ İÇTİHATLARI IŞIĞINDA "ADİL GEÇİŞ" VE "HUKUKİ GÜVENLİK" KAVRAMLARI

4447 sayılı Kanun ile getirilen sert geçiş hükümleri, dönemin ana muhalefet partisi tarafından Anayasa Mahkemesine taşınmıştır. Anayasa Mahkemesi, 23.02.2001 tarih ve E. 1999/42, K. 2001/41 sayılı kararıyla söz konusu geçiş hükümlerini iptal etmiştir. İptal kararının gerekçesi, bugün karşı karşıya kaldığımız sorunun çözümünde en güçlü hukuki referansı oluşturmaktadır.

3.1. Kazanılmış Hak ve Meşru Beklenti (Beklenen Hak) Ayrımı

Anayasa Mahkemesi kararında, henüz emeklilik koşullarını tamamlamamış kişilerin haklarının mutlak anlamda "kazanılmış hak" statüsünde olmadığı tespitini yapmış; ancak bu durumun, kanun koyucuya kişilerin statülerini dilediği gibi, ölçüsüzce değiştirme yetkisi vermeyeceğini vurgulamıştır. Yüksek Mahkeme, "hukuki güvenlik" ve "meşru beklenti" kavramlarını ön plana çıkararak şu tespitte bulunmuştur:

"Hukuk devletinde, kanunların geleceğe yönelik olmaları esastır. (...) Kişilerin, hukuk düzenine güvenerek planladıkları yaşamlarının, sonradan çıkarılan yasalarla ölçüsüz bir biçimde altüst edilmesi hukuk güvenliği ilkesiyle bağdaşmaz. Sosyal güvenlik haklarında yapılacak değişikliklerin, kişilerin haklı beklentilerini zedelemeyecek ölçüde ve adil bir kademelendirme (geçiş süreci) ile yapılması zorunludur."

3.2. 4759 Sayılı Kanun'un Gerekçesi ve 1,5 - 2 Yıllık Periyot İlkesi

AYM’nin iptal kararı üzerine yasama organı, iptal edilen geçiş hükümlerini yeniden düzenlemek üzere 23.05.2002 tarihinde 4759 sayılı Kanun'u ihdas etmiştir. 4759 sayılı Kanun’un tasarı gerekçesinde ve TBMM Plan ve Bütçe Komisyonu raporlarında, Anayasa Mahkemesinin "ölçülülük ve adil geçiş" vurgusuna açıkça atıf yapılmıştır.

Kanun koyucu, 4759 sayılı Kanun ile yeni bir kademeli geçiş tablosu hazırlarken şu matematiksel ve hukuki formülü benimsemiştir: Sigortalıların emekliliğe kalan süreleri veya sigortalılık süreleri (yaklaşık 1,5 ila 2 yıllık dilimlere ayrılarak), her bir periyotta yaş şartının kademeli olarak (1'er veya 2'şer yıl) artırılmasını sağlamıştır. Yani yasa koyucu bizzat, "adil geçişin" formülünün, 1,5 yıllık zaman dilimlerine karşılık gelen orantılı esnemeler olduğunu kanunlaştırmıştır.

4. 7438 SAYILI KANUN'UN YARATTIĞI SOSYAL VE HUKUKİ ASİMETRİ (1 GÜN = 17 YIL PARADOKSU)

3 Mart 2023 tarihinde yürürlüğe giren 7438 sayılı EYT Yasası, 4447 sayılı Kanun'un 8 Eylül 1999 öncesi için getirdiği yaş şartını mülga kılmıştır. Ancak bu durum, sistemde var olan diğer sigortalılar (9 Eylül 1999 ile 1 Mayıs 2008 arası tescilliler) için hukuki eşitlik ilkesini temelden sarsmıştır.

• Eşitlik İlkesine Aykırılık: Anayasa'nın 10. maddesi uyarınca aynı statüde olan bireyler arasında haklı bir nedene dayanmayan ayrımlar yapılamaz. 8 Eylül 1999 tarihinde sigortalı olan 1980 doğumlu bir erkek sigortalı bugün emekli olabilirken; 9 Eylül 1999 tarihinde sigortalı olan aynı yaştaki bir erkek sigortalı emeklilik için 60 yaşını, yani 2040 yılını beklemek zorundadır. Bir günlük tescil farkı, hukuken 17 yıllık bir yaş farkına gerekçe olamaz. Bu durum ölçülülük (orantılılık) ilkesine açıkça aykırıdır.

• Çalışma Barışının Zedelenmesi: Sosyal sigorta tekniği, kişilerin sisteme katkıları oranında ve öngörülebilir bir gelecekte sistemden faydalanmalarını öngörür. Bir günlük farkla 17-20 yıl fazla prim ödeyecek ancak daha kısa süre emekli aylığı alacak olan "2000'liler" kuşağı, sistemin bütçe yükünü adaletsiz şekilde omuzlamak zorunda bırakılmıştır.

5. ÖNERİLEN KADEMELİ EMEKLİLİK MODELİNİN HUKUKİ VE AKTÜERYAL TEMELLERİ

Yukarıda izah edilen Anayasa Mahkemesi içtihatları ve 4759 sayılı Kanun'un bizzat ihdas ettiği "1,5 yıllık periyotta kademeli esneme" prensibi uyarınca, 9 Eylül 1999 sonrası sigortalılar için sert yaş barajının (Erkeklerde 60, kadınlarda 58) yumuşatılması Anayasal bir zorunluluktur.

Bu bağlamda geliştirilen model; 1 Mayıs 2008 (5510 sayılı Kanun reformu) öncesinden başlayarak geriye doğru her 1,5 yıllık dilim için emeklilik yaşının 2'şer yıl geri çekilmesi esasına dayanmaktadır. Modelin aktüeryal dengeleri sarsmaması ve SGK'nın prim tahsilat kapasitesini düşürmemesi adına, prim günü ve sigortalılık süresi şartları mevcut yasal standartlarda aynen korunmuştur.

5.1. Kademeli Emeklilik Tablosu

5.2. Modelin Parametrelerinin Hukuki Analizi ve Yasal Düzenleme Taslağı Gerekçeleri

1. Dönemsel Dilimlerin Rasyonalitesi (1,5 Yıl): 4759 sayılı Kanun'un yasalaşma sürecinde komisyon raporlarında kabul gören "makul zaman" aralığı baz alınmıştır. Geriye dönük her 18 aylık (1,5 yıllık) periyot, AYM'nin "orantısız yük getirmeme" kriterini tam anlamıyla karşılamaktadır. Böylece 9 Eylül 1999 sınırında bulunan (9.9.1999-31.12.2000 dönemi) bir erkek sigortalı için emeklilik yaşı 60'tan 48'e; kadın sigortalı için 58'den 46'ya düşürülerek, EYT'liler ile arada var olan o devasa yaş uçurumu, kabul edilebilir ve hukuka uygun bir makasa (yaklaşık 3-5 yaş bandına) indirilmektedir.

2. Aktüeryal Dengenin Korunması (7.000 ve 9.000 Prim Günü): Önerilen sistem, genel bir erken emeklilik (EYT-2) vakası değildir. Sigortalıların 4/a (SSK) statüsünde tam 7.000 gün, 4/b ve 4/c statülerinde ise 9.000 gün prim ödemesi zorunludur. Bu durum, Sosyal Güvenlik Kurumunun (SGK) prim gelirlerini maksimize etmekte ve pasif/aktif sigortalı oranının radikal bir şekilde düşmesini engellemektedir. Bireylerin salt yaşını doldurmaları emekli olmaları için yetmeyecek, sisteme ciddi bir finansman kaynağı sunmaları (yaklaşık 19,5 ila 25 yıl fiili prim ödemeleri) gerekecektir.

3. Çalışma Hayatında İstikrar (25 Yıllık Sigortalılık Süresi): Kanunda öngörülen 25 yıllık sigortalılık süresinin her iki cinsiyet için de zorunlu tutulması, modelin kilit taşıdır. Örneğin 1 Ocak 2004 tarihinde 4/a statüsünde çalışmaya başlayan 1982 doğumlu bir erkek sigortalı; yaş şartı olan 54'e ulaşsa ve 7.000 prim gününü (yaklaşık 19,5 fiili çalışma yılı) çoktan doldursa bile, ancak ve ancak 1 Ocak 2029 tarihinde (25 yıllık süreyi tamamladığında) emeklilik dilekçesi verebilecektir. Bu durum, nitelikli iş gücünün 40'lı yaşlarda sistemden aniden kopmasını engelleyerek, işgücü piyasasında sürekliliği teminat altına alır.

4. Uygulamada Teklik ve Sosyal Güvenlik Hukukunun Bütünlüğü: 1 Mayıs 2008 sonrasında yürürlüğe giren 5510 sayılı Kanun ile sistem zaten yeni bir evreye geçmiştir. Bu nedenle kademelendirme işlemi, 4447 sayılı Kanun ile 5510 sayılı Kanun arasında kalan, mülga yasaların geçici maddeleriyle mağdur edilmiş olan "ara kuşağı" kapsamaktadır. Böylelikle sistemin normatif bütünlüğü zedelenmemiş olacaktır.

6. SONUÇ VE DEĞERLENDİRME

Hukuk kuralları, uygulandıkları toplumun vicdanında meşruiyet kazanmadıkça, sosyal düzeni sağlama işlevlerini yitirirler. 7438 sayılı Kanun, 8 Eylül 1999 öncesi için bir mağduriyeti giderirken, aynı mesaiyi paylaşan, aynı prim yükünü taşıyan ancak birkaç gün veya ay farkla tescil edilen geniş bir çalışan kesimi (1999-2008 arası sigortalılar) üzerinde onarılması güç bir eşitsizlik yaratmıştır.

Anayasa Mahkemesinin 2001 yılında verdiği iptal kararı, Türk sosyal güvenlik hukukunda emeklilik parametrelerindeki değişikliklerin "sert ve keskin uçurumlarla" değil, makul zaman aralıklarına yayılan "adil kademelerle" yapılması gerektiğini kesin bir içtihat olarak ortaya koymuştur.

Bu çalışmada formüle edilen ve 1 Mayıs 2008 öncesinden geriye doğru her 1,5 yılda yaş şartının 2 yıl öne çekilmesine dayanan yapı; hem 4759 sayılı yasanın anayasal gerekçeleriyle tam uyumlu hem de prim günü (7.000/9.000) ile fiili süreyi (25 yıl) koruyarak kamu maliyesine öngörülemez yükler getirmeyen makul bir regülasyon önerisidir. Sosyal hukuk devletinin gereği; bireylerin sisteme dahil oldukları tarihteki 1 günlük tesadüflere göre yirmi yıllık cezalar kesmek değil, sisteme kattıkları emek ve prime orantılı, öngörülebilir, adil bir yaşam güvencesi sunmaktır. Bu kademeli geçiş modelinin yasalaşması, hukuki güvenliğin yeniden inşası için zaruridir.